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第 七期

 

政協安慶市委員會                      2017年815

 


學習借鑒瑞安經驗做法的初步思考

市政協調研組

一、對瑞安經驗做法的幾點認識

瑞安市在全國率先探索構建生產合作、供銷合作、信用合作“三位一體”農村合作體系,不惟體現了及時貫徹落實高層領導人戰略思想的政治敏感性,而且確有現實針對性,是帶有方向性的探索;其制度框架借鑒了日韓和我國臺灣農村合作組織體系的某些理念,在發展三類合作組織、發揮三重合作功能上都有新的作為和成效,但由于無法破除體制性障礙,所設計的農村合作分層次、區域性“一體化”運行的有力載體和高效機制尚不健全,未來仍需深化改革探索。

1.具有針對性并且帶有方向性。

具有針對性:①以小規模生產為基礎的專業合作因成本高、效益低而沒有吸引力,合作社規模小、功能弱,嚴重缺乏生命力,多數運轉不靈甚至徒有空名。②供銷社、信用社早已名不副實,不能滿足農民最急需的農產品銷售服務和貸款服務。③政府涉農服務機構各自為政、分散低效。

帶有方向性:①合作經營符合國際經驗,需要積極鼓勵和發展,不能因為我國農民專業合作社發展出現的問題而否定合作經營。②立足國情和發展階段,家庭農場、專業大戶雖然規模化、專業化水平提高,但是單個業務規模仍然有限,服務需求仍然是多樣化的,需要通過綜合合作來獲取服務以及市場競爭優勢。③基層合作經濟組織只有在業務品種和覆蓋人數上橫向擴展形成“大合作”,才能具備規模優勢,從而降低合作成本、增進合作效益,增強吸引力和競爭力,但是基層合作經濟組織植根于“熟人”社區的特性又使這種“大合作”難以自發形成,必須借助多層次的合作體系來實現。④“三位一體”合作體系的框架借鑒了日韓綜合農協和我國臺灣地區農會的某些制度設計理念,嘗試分層級建立“農有、農治、農享”的綜合平臺,承擔聚合服務力量、配置服務資源、生成服務功能、運作服務事項的職責,溝通各種橫向與縱向的合作。

2.“一體”運行機制的建立歷經曲折且仍在探索中。

瑞安市推進“三位一體”農村合作,著眼于區域性的組織聯合、功能聚合和力量整合,那么能否建成一個統籌各方、執行有力的“體”(分層級的綜合平臺),是“三位一體”合作體系能否有效運行的關鍵所在。從瑞安市的實踐看,這個“體”的搭建過程歷經曲折,真正確立并有效運行絕非易事。

瑞安市于20063月成立瑞安農村合作協會(簡稱農協),設立秘書處(掛靠市委農辦)、產業部(掛靠市農林局)、流通部(掛靠市供銷聯社)、信用部(掛靠瑞安農村合作銀行)、科技部(掛靠市科技局)、維權部(掛靠市司法局)等工作機構,但是一年后運作基本停擺,農民基本不認可,領導基本不理睬,整個“三位一體”合作體系試驗也逐漸歸于沉寂。20081月,瑞安市農業局(林業局)牽頭成立瑞安市農民專業合作社聯合會,但是沒有也無法扛起“三位一體”合作體系建設的大旗。20126月,瑞安市又成立從屬于市供銷合作社的瑞安市農村合作經濟組織聯合會(簡稱農合聯),明確宗旨為促進各類合作經濟組織的大合作、大聯合,但是成立大會上領導講話并未提及“三位一體”合作體系建設。直到20159月,浙江省委、省政府印發《關于深化供銷合作社和農業生產經營管理體制改革 構建“三位一體”農民合作經濟組織體系的若干意見》,明確提出將農民合作經濟組織、各類為農服務組織聯合起來,聯動推進供銷合作社、農業經營、農村金融、涉農管理等體制改革,建立以生產供銷信用服務功能為基礎、具有對農民生產生活綜合服務功能的農民合作經濟組織聯合會(也簡稱農合聯),明確了農合聯的組織形式和治理結構。至此,瑞安市供銷社正式接過了主導“三位一體”合作體系建設的大旗,隨后農合聯的治理結構也進行了改革,明確了農民合作經濟組織在農合聯理事會中的主體地位,但同時規定理事長一般由當地政府分管負責人兼任,農合聯執行委員會依托供銷社組建,執委會主任由供銷社主任兼任。但是供銷社能否擔起統籌、協調的重任,基層社無人辦事如何解決,都是疑問。因此,目前這種運行機制在瑞安農村合作經營體系發展中的作用并不清晰,似乎仍然只相當于“部門聯席會議”的作用,未來如何達到制度設計的功效,還需繼續深化探索。

3.深化“三位一體”體系建設面臨的體制障礙難以逾越。

從瑞安市乃至浙江省對“三位一體”農村合作體系的制度設計看,需要聯動推進供銷合作社、農業經營、農村金融、涉農管理等體制改革。從現實看,涉及到體制改革的創新往往困難重重,如果相關的大的體制不改革,局部的區域性的試驗創新是不可能真正成功或者說成熟的。比如說農村金融改革,即便瑞安市所在的溫州市是國家金融改革試驗區,真正有效發展農村社區性合作金融組織,還是需要頂層設計甚至通過立法給予從上到下的支持,否則靠地方甚至農民自己探索,不僅障礙多,而且風險大。

4.信用合作沒有大突破但在規范運營和有效監管的制度建設上有所作為。

通常所說的信用合作一般是指貨幣資金的信用合作即資金互助。作為“三位一體”的核心“一位”,信用合作在瑞安市并無大的突破,目前在運營的信用合作組織也僅包括1家農村資金互助社、1家農村保險互助社和2家農民專業合作社資金互助會,這恐怕跟發展信用合作障礙多、風險大有關系(20133月設立的瑞安市首家農村資金互助會——瑞安市鑫民種養專業合作社資金互助會因經營不善、違反互助會組建的基本原則,已于20158月經審批部門核準停止營業)。

盡管如此,瑞安市根據溫州市的有關規定和要求,在合作社信用合作的規范運營和有效監管上做了一些實質性工作,制定了《瑞安市農村資金互助會監管細則(試行)》并自2015215日起施行,對監管機構及職責、監管內容、監管措施、風險處置等作了具體規定。比如明確規定,“市金融辦是農村資金互助會的監管部門,承擔日常監管工作,……市公安局、市農林局、市審計局、市市場監管局、人行瑞安市支行、銀監瑞安辦事處等單位協同做好農村資金互助會監督管理、風險防范和預警處置。”,這樣就不存在扯皮,把地方政府的監管責任落到了實處。再比如規定“農村資金互助會必須選擇一家銀行機構作為其托管銀行,設立賬戶,為其提供結算支付、技術支持、信息咨詢等服務,并簽訂資金托管協議并報監管部門,不允許在其他銀行機構另設賬戶。”,同時規定“農村資金互助會的托管銀行應積極履行相關監管職責,根據監管部門需要及時反饋農村資金互助會的專戶資金往來、結算、資金流向等經營狀況,主動舉報違法違規經營行為。”,這樣的規定就有針對性和操作性,有利于規范運營和有效監管。

二、對我市借鑒瑞安經驗的幾點建議

瑞安市的做法,不能照搬照套,也無法照搬照套。學習借鑒其經驗,最主要的是認同其嘗試將“生產、供銷、信用”三重合作功能融合、致力于發展農民綜合合作的理念和決心,按照因時制宜、因地制宜的原則,先鼓勵支持合作社開展實踐探索,通過局部實踐積累經驗,逐步擴大范圍和效應,待形成比較成熟的模式后再進行總結推廣。

首先,應盡快把信用合作規范運營和有效監管落實到位。信用合作是發展綜合合作的核心,也是難點所在。我市農民合作社信用合作試點成果非常寶貴,但問題確實存在、風險需要警惕,關鍵是地方政府需要改革擔當。金融監管部門和縣級政府應認真落實中央精神(中央《深化農村改革綜合性實施方案》明確:金融監管部門負責制定農村信用合作組織業務經營規則和監管規則,地方政府切實承擔監管職責和風險處置責任。),盡快制定落實合作社信用合作業務經營規則和監管規則,盡快明確負責日常監管的部門,落實地方政府監管職責和風險處置責任;同時積極借鑒瑞安以及江蘇等地經驗,抓緊落實管用而不“管死”的監管制度和措施,比如要求信用合作試點社必須選擇一家銀行機構作為其托管銀行,不允許在其他銀行機構另設賬戶,而且托管銀行也要履行相關監管職責;比如建立統一聯網的信用合作業務系統和監管系統等。

其次,應大力支持發展購銷合作。習近平同志很早就提出,“要強化農民合作經濟組織的農產品銷售職能,加強產后服務,把生產職能與流通職能融為一體”。實踐也證明合作社發展購銷合作比較容易見到效益,風險也較低。但事實上當前對合作社購銷合作的指導扶持服務做得不夠。今后應從市場準入、人才培訓、品牌營銷、資金項目以及相關流通設施用地、用電、用水等方面,對合作社開展購銷合作多給予扶持。

第三,可以積極發展“三位一體”農民合作社。在合作社內部推行三重合作功能一體化,在現階段是最為可行和穩妥的。選擇能夠正常運行、相對比較規范的合作社開展試點,幫助拓展和嫁接購銷合作、信用合作功能,通過發展綜合合作,提高合作效益,增強對農民的吸引力,進而促進合作社規范提升發展。只有合作社做真做實了,發展大合作、大聯合乃至發展區域性、多層次的“三位一體”綜合合作才有基礎。

第四,嘗試以聯合社為“體”發展綜合合作。綜合合作同樣需要實現規模化。發展“三位一體”農民合作社聯合社,首先要在真合作的基礎上搞聯合,從而實現較大范圍和多領域的合作,擴大綜合合作的經濟規模,提高合作效率和效益,也可為進一步發展區域性、多層次的綜合合作積累經驗。

第五,探索建立綜合合作組織發展試驗區。在以上四個方面實踐積累的基礎上,認真組織開展相關問題研究和制度設計,然后選擇黨委政府主要負責人有積極性且農戶經營占比較高、合作社發展比較好的縣,以縣域為單元開展“三位一體”綜合合作體系建設試點,進一步探索可復制可推廣的經驗和模式。

(執筆:郝祥勝  陳群)

 

 

 

 

 

報:市委、市人大、市政府、市政協主要領導,市委常委,

市政府副市長,市政協副主席、秘書長。

抄:市委辦公室、市政府辦公室、市委政研室、市政府研究室、市發改委、市財政局、市農委、市供銷社、市人行,市銀監局等

政協安慶市委員會辦公室          2017815日印

  (共印30份)

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